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美国亚洲文化学院教授郭玉贵谈：奥巴马教育新政
郭玉贵
美国亚洲文化学院教授、美国国家科学基金会咨询顾问
2009年4月22日
问题一。奥巴马在竞选时并不是以教育见长的，和布什相比差距很大。但是现在上台短短几个月，却表现得热衷于教育改革，您认为促使其关注教育的动力是什么？
答：在当选总统之前，两人在教育上的经历确实不同。布什在90年代担任德克萨斯州州长时直接领导了该州的教育改革，成效显著，并因创造了“德州教育神话”而闻名全国。奥巴马虽然这方面的经历没有布什显赫，但并不表明他不支持教育改革。事实上，奥巴马在担任伊利诺斯州参议员时，就积极支持特许学校的发展。另外，由于本次总统选举中教育问题置于相对靠后的地位，奥巴马在教育经历上所处的劣势倒并未对其造成很大的影响。当然，如果放在8年前的时空背景下，他能否当选就很难说了。
至于他上台短短三个月就热衷于教育改革，我认为并不矛盾，主要有三方面促成：
第一是基于他个人的理念和经历，这一点是最主要的。从他的族裔背景和成长过程以及对美国教育问题的了解，他肯定是要立意进行教育改革的。然而，在竞选中为迎合本党立场和所代表的特定利益团体的需求，他在教育政策上不得不降低其锋芒，很多时候是在进行刻意模糊。这种在竞选中惯用的策略，一旦当选，就可抛弃，从而将自己真实的意图表露出来（读者可参考1月20日本报刊载的作者《平衡·改革·争议：看“奥巴马时代”的教育走向》一文）。
第二是形势比人强。目前的金融风暴不仅冲击美国的经济，更直接影响了美国的教育。美国各州和学区的教育经费缺口巨大，成千上万的教师面临裁员和大批学校面临倒闭的威胁。单单一个底特律城市的教育经费缺口就高达4.08亿美元，导致数十所学校倒闭，最终由州政府接管该市的教育系统。这种迫在眉睫的状况，迫使奥巴马必须采取一系列应急措施。
第三个动力是着眼于美国整体和长远的发展。从奥巴马近期的经济刺激经济法案以及教育改革的政见来看，他是相当有抱负和雄心勃勃的。他将教育视作重建美国经济的基石之一，并在刺激经济法案中将教育置于相当优先的地位。我们将在回答下面问题时再具体说明。
问题二．在竞选期间奥巴马许诺了许多教育拨款，当时人们并不认为能够兑现。但是前不久通过的刺激经济法案中，很大一部分资金拨给了教育，是不是意味着奥巴马开始兑现承诺？救市计划将大笔拨款用于教育，其意义何在？是否可以认为金融危机为奥巴马推行教育改革提供了契机？
答：如果在正常年景里，当选总统要马上兑现其竞选期间许诺的教育拨款不见得会很顺利。这需要经过国会两党议员的反复辩论、博弈、让步、妥协等程序，结果可能是旷日持久，或者通过后已修改得面目全非，也可能一直通不过，这种情况在老布什和克林顿时代都碰到过。在美国要推行什么事，必须要有相应的法律依据，而紧随着法律后面必须要有金钱作后盾，而且这钱还不能少，否则会麻烦不断。其典型的例子就是小布什主导通过的《不使一个儿童掉队法》，该法在通过的最初几年中，各州就一直抱怨实施的配套经费不足，不但据此抵制该法的实施，甚至多次起诉联邦政府。直至去年奥巴马在竞选中，还借此调侃《不使一个儿童掉队法》是缺钱的法律。而这次的经济危机在某种意义上使奥巴马因祸得福，他以救急的名义，将竞选期间许诺的教育拨款以一揽子的方式放在刺激经济法案中，既省却了上述的这些麻烦程序，也兑现了他的许诺，可谓一举两得。
至于救市计划将大笔拨款用于教育的意义何在？这要从奥巴马的刺激经济法案上分析。我们知道奥巴马的刺激经济法案的全称是《美国复苏与再投资法》。该法的重点是“再投资”，而再投资的对象和领域是在危机过后能引领下一轮经济振兴和持续发展的部门。在这一原则指导下，该法对行将淘汰、过时或无法为下一轮经济振兴起带动作用的制造业、建筑业和服务业一概不救（除了一个通用汽车公司外，但前提条件是必须于6月1日前拿出改组方案），而将所有资金投放到“能使美国经济增长并使美国在21世纪继续成为美国世纪”的五大支柱领域。这五大支柱领域就是4月14日奥巴马在乔治城大学发表讲话时提出的：修改金融市场条例和监管政策，决不对金融业放任不管；增加对教育的投入，使美国培养的劳动力大军更有技能和竞争力；加大对可再生能源和技术的投资，以此创造新的工作岗位和新的产业；增加对医疗卫生的投资，以减轻家庭和企业的负担；削减联邦政府的财政花费，为下一代减少债务。在这五大支柱领域中，奥巴马将教育置于非常重要的位置。在刺激经济法案总价7870亿美元中，有约1/7，即1150亿美元直接补助教育系统。这是美国历史上最大的一笔一次性投向教育的拨款，这是奥巴马政府将教育视为确保美国知识经济能持续长久发展的主要基础设施之一。其意义是深远的，也表明奥巴马是具有前瞻性眼光的。
尽管奥巴马借此机会将大笔拨款投向教育以兑现其许诺，然而他清楚这些经费主要是救急性质的短期应急措施，如要通过输血将教育系统改造为有效的造血机体，还必须辅之于改革。这样，金融危机就为奥巴马推行教育改革提供了契机。2月17日奥巴马签署了《美国复苏与再投资法》后，美国联邦教育部很快据此制定了教育稳定基金计划。该计划的目的“是帮助各州和地区减少和避免因缩减而造成的基本的教育服务的损失”，同时也规定了四个附加条件，即凡是申请领取稳定基金的各州，在提交申请时必须载明将从以下四个领域进行改革的详细计划：采取措施提高教师的教学技能并将高质量的教师公平的分配于各个学校和各个班级；建立从学前教育-小学-中学-大学-职场的学生成长的数据库系统，以便跟踪学生的进步和促进其不断提高；在为包括英语水平欠缺和身体有残障的所有学生制定严格面向大学和职场的学业标准和高质量的评估中有进展；提供针对性和强有力的支持和有效的干预以改变学业落后的学校。并且规定各州在提交申请时只能领取67%的救助款，其余33%的救助款必须由教育部批准改革计划后再发放。使各州在获得“救命钱”的同时，必须承担相应的义务。这样，奥巴马就用拨款为杠杆，巧妙地将救助款与教育改革紧密地挂上了钩。
问题三．现在，能否说奥巴马政府的教育政策已经形成？它到底是一种对《不让一个孩子掉队法》的颠覆性改革，还是细枝末节的修补？从目前看，有哪些创新之举？
答：尽管迄今奥巴马上台才三个月，由于摆脱了竞选时的种种顾忌和束缚，加之是处于非常时期，他已通过一系列演讲、谈话和文件将自己内心的真情实念展露无遗。尤其是他3月10日所作的演讲可视为是他教育政策的蓝皮书，其独特之处是美国历史上作为一个总统在一次演讲中论述教育问题最多的一次。在演讲中奥巴马一改其在竞选期间在教育议题上言谈谨慎的作为，对美国教育的弊端大张挞伐，对美国教育改革作了相当全面的论述。主要涵盖了五方面教育改革的重点，包括加强学前教育；将美国教育标准提升至世界一流；改革教师的聘用、培训和奖励机制；促进学校制度的创新；加强对高等教育的资助等。
就像我1月20日文章中所提及的，《不让一个孩子掉队法》是美国两党经过多年博弈，在各自妥协的基础上达成一致的共同政策，奥巴马是不能挑战其原则的。事实上，除了对实施该法的配套经费不足和未尽力帮助失败的学校有所不满外，奥巴马提出的教育政策更多的是延续该法的精神。正如刚随布什退下的前教育部长斯佩林斯所说：“他（指奥巴马）所说的许多事情对我来说是太熟悉了，如教师激励工资、特许学校、提高学业标准及帮助弥合学业差距等，我希望能继续这些政策”。难怪有人评论说：“在教育上，奥巴马实质上是在让布什延续他的第三个总统任期”。
显然，奥巴马不仅不可能对《不让一个孩子掉队法》进行颠覆性改革，而且走得更深更远。他的创新之举包括为美国民众提供从摇篮直至职场的完整和全面的教育；改变学前教育仅是看护，忽视教育的观念；延长学年和学日时间；增加家长和学生本人的责任等一系列设想和倡议。这些提议均得到了正面的评价。
问题四．奥巴马的教育政策对美国各州会产生一种怎样的影响？是像《不让一个孩子掉队法》一样具有法律效力，还是仅仅是一个方向和原则性的指导？
答：目前奥巴马的教育政策对各州的影响主要体现在救济上。虽然他利用拨款为杠杆，将救助款与教育改革紧密地挂上了钩，但毕竟缺乏法律的强制性。从上面分析中，我们知道各州领取救助款的资格只有两条：只要提交申请就可领取67%的救助款；教育部批准各州书面改革计划后就可发放其余33%的救助款。也就是说：各州提交书面申请和改革计划后，是否在实践中真改革还是假改革、改革得多或少和成或败，都不影响他们领取100%的救助款份额。联邦教育部也无法对各州书面计划中的改革结果进行实质性监控，因这些拨款主要是用于救济教师失业和濒临关闭的学校。
然而，既然将救助款与教育改革联系在一起，联邦教育部总得有点措施。于是联邦教育部在上述的救助款之外，又设立了一笔43.5亿美元的“上争经费”(Race-to-the-top Fund)，计划明年（2010年）对各州书面计划中所列的四个领域的教育改革结果进行评估，对进展显著者予以奖励。虽然奥巴马目前推行其教育政策主要靠金钱为后盾和引导，但是他目前所做的一切都是为下半年修改和延续《不让一个孩子掉队法》预作铺垫，并在舆论上先期引领改革的方向和内容。只有成功修改和延续《不让一个孩子掉队法》，奥巴马的教育政策才具有法律效力。
问题五．奥巴马似乎特别推崇特许学校和教师绩效工资，这是不是与民主党固有的执政理念有所区别？能否请您简要介绍一下特许学校和美国教师的工资制度。另外，特许学校的增加是否意味着家长择校权利的扩大？教师绩效工资的实行标准是什么？是否意味着教师工资与成绩挂钩和应试教育？
答：有关特许学校和教师绩效工资是奥巴马在竞选中步子迈得最大的两个教育问题。我在1月20日的文中曾分析过，奥巴马对这两个问题的推崇主要是基于他个人的经历和立意改革的理念。 然而，出于胜选的需要，他当时不得不为兼顾民主党及其代表的群体---教师工会---的利益瞻前顾后而讲一些言不由衷的话，给人留下了改革力度并不很大的印象。现在奥巴马已无后顾之忧，提出了与利益集团更为切割的鲜明政见。
特许学校最初是由明尼苏达州于1991年率先批准8所特许学校开始，这是美国民众为摆脱劣质公立学校教育而采取的自下而上教育改革的形式之一。这些特许学校具有传统公立学校(或称普通公立学校)不同的特点：它们仍然由州或地方政府出资，但承包给社会团体、个人或企业运营管理；它们仍然是公立学校，为有别于传统公立学校，可称它们为独立公立学校；除了必须达到各州规定的学术标准外，它们可享有充分的自主权和灵活性；它们必须免费接受所有具有择校资格的学生，如果申请的学生多于它们可接受的能力，采用随机抽签的方式；特许期限届满时，须对其评估，如未达标准，收回特许证。特许学校受到学生家长的普遍欢迎，也迅速在许多州推广开来。2008-2009学年，全国有40个州和华盛顿特区设立了4,568所特许学校，注册学生达到134万多，占全国中小学生总数的2%多。目前仍有36.5万多学生列在等待进入特许学校的候补名单上。根据一系列的调查和测试，证明特许学校办学绩效显著，而进入特许学校的学生成绩明显优于留在传统公立学校的学生。
特许学校的增加当然意味着家长择校权利的扩大。首先，通过允许家长选择，可使他们采取行动，将孩子带离低效和劣质的学校，从而可即时改变不利境况，而不须长久等待政客们那些多半口惠而实不至的诺言；其次，由于家庭赋予了摆脱低效和劣质学校的权利，所有学校就得到这样的信息：即除非你们提高质量，否则你们将失去生源和资源，这就促使他们去努力改变现状；最后，所有这些变化将使教育系统内部的权力得到重新分配。相对于教师和教育管理人员，家长也获得了权力。更重要的是，随着越来越多的学生和人头费流向特许学校，传统公立学校的规模越来越小，从而所控制的资源也越来越少。由于传统公立学校的规模越来越小，教师工会将流失更多的会员。这样，竞争的压力将会促使传统公立学校进行改革。显然，特许学校对教师的既得利益威胁更大，因此受到的反对也更强烈。这就是自1991年以来的18年间，全美还只有40个州的法律允许特许学校存在的原因所在。我在1月20日文中曾将了奥巴马一军：指出奥巴马如果在此问题上真想做一个彻底的改革派，他就应该抓住问题的本质，利用总统的影响，推动各州制定相应的法律，从根本上扫除特许学校发展的障碍。可喜的是，奥巴马果然于3月10日的演讲中明确呼吁各州法律取消为特许学校设定数量上限的规定，要求大力发展特许学校，从而以行动表明他确实是一个教育改革派。
相对于特许学校的改革，教师绩效工资目前尚处于规划和试点阶段。传统上美国教师在教学上的自主权是比较大的，他们工作的稳定性并不受他们工作绩效的影响。他们在工资上的升迁的依据是他们的资历、学历及资格证书，并不受所教学生学习成绩好坏的影响。因此，在克林顿和布什时代曾经打算将他们的工资、升迁、职位及其它待遇与所教学生学习成绩好坏挂钩，从而引起他们的强烈反对与抵制。奥巴马在胜选前后重提教师绩效工资，然而他在具体做法上有别于前两任总统。第一，他也让教师在绩效工资的决策中发出他们的声音，使教师感到一种平等受尊重的感受。正如美国教育协会主席丹尼斯·罗凯尔说：“奥巴马总统面对教育工作者的态度，一向是‘与之（with）’，而非‘对之（to）’”。第二，他强调各地的学校系统要与教师和家长一道，共同制定出奖励工作业绩突出的优秀教师的制度。奥巴马的教育部长阿纳·邓肯在接受美联社记者采访时说：“真正想做的，是根据一整套评估标准把最优秀、最有才华的教师识别出来，而学生成绩只是其中的一个因素”。由于有这些新的因素，奥巴马提出的教师绩效工资改革就易于获得教师的配合。
问题六．美国近期的教育政策中，您认为还有哪些值得我们关注的？
答：美国近期的教育政策中还有值得我们关注的就是奥巴马还提出了“三个面向”方面的改革目标：面向现代化方面，他呼吁为全体国民建立完整和具有竞争力的终身教育体系；面向世界方面，他要求建立世界级水平的课程和学业评估标准；面向未来方面，他提出在2020年前使美国高等教育培养出世界上最多毕业生的目标。
从奥巴马上任以来所提出的教育政策来看，他与竞选期间的诺言基本还是保存一致。他将救济款重点用于重塑美国的教育制度，并非仅仅填堵漏洞的做法还是得到各方的认可的。教育问题是多年的顽疾，就是没有这次金融危机，它也存在。奥巴马很清楚，只有解决教育问题，才能使美国在知识经济继续引领全球，也才能使21世纪继续成为又一个美国世纪。显然，奥巴马是抓住了问题的症结。然而，美国许多事情并不是总统一个人能说了算的。首先教育仍然是地方的事务，很多情况下总统和联邦政府也鞭长莫及。奥巴马要想使他的教育理念和政策付诸实施，他得首先通过立法这一关，这意味着又要进行党派和各利益团体之间的争斗和博弈，尤其是共和党不会让风头正健的奥巴马专美，他们也正为下半年修改和延续《不让一个孩子掉队法》中争取更多的话语权而积蓄力量（事实上，共和党一些有影响的政界人物和智库近期正在酝酿一系列教育政策研讨会）。从这个意义上来讲，奥巴马的教育政策有多大程度能转变为法律，我们只能拭目以待。
( 本文系作者美国亚洲文化学院教授、美国国家科学基金会顾问、上海财经大学高等研究院全球教育研究中心主任郭玉贵博士的研究成果及版权权益，不代表任何机构及组织的立场和知识产权。)
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